芬蘭議會及議會政治


芬蘭議會及議會政治

2020-12-16 中國人大網

芬蘭議會大廈。圖/視覺中國

芬蘭作爲議會民主制國家,其議會發展歷史悠久,議會職能體現極具北歐國家色彩,政黨政治以多黨聯合執政爲主,具有和諧、共商、共建的特點。

芬蘭立法機構發展歷程

1809年之前,芬蘭是瑞典王國的一部分,因此芬蘭議會的前身是瑞典議會。1809年,瑞典與俄羅斯就爭奪芬蘭的戰爭以俄羅斯獲勝而告終,因而芬蘭成爲俄羅斯帝國附屬的自治大公國,由俄羅斯沙皇亞歷山大一世兼任芬蘭大公。此時,芬蘭的立法機構可稱爲芬蘭協商會議(芬蘭飲食),又因會議在芬蘭波爾沃(波爾沃)的大教堂召開而被稱爲「波爾沃協商會議」(波爾沃的飲食)。亞歷山大一世在召開會議時承諾芬蘭可沿用此前瑞典法律進行自製,但此時的芬蘭協商會議是由俄羅斯沙皇召開而非定期召開。

芬蘭協商會議由貴族(貴族)、神職人員(牧師)、中產階級(資產階級)和農民(農民)四個階層組成,每個階層均有發言人或相當於議長的人物,獨立組成4個會議(錢伯斯),每個議案需得到至少3個會議通過,上報沙皇批准後才能成爲法律。1869年1906年年間,四個階層的席位分別有20140307070個,中產階級席位增加反映了當時芬蘭城市人口增加的發展趨勢。

1863年,俄羅斯輸掉克里米亞戰爭,亞歷山大二世繼位後時隔54年再次召開芬蘭協商會議,宣布將芬蘭協商會議由沙皇召開改革爲定期召開。1867年年召開的芬蘭協商會議上通過了芬蘭最早的議會運行規則。按照規定,芬蘭協商會議5年召開一次,但實際上往往3年即召開一次,在18091906年年間,芬蘭協商會議共舉行了15次。

沙皇亞歷山大二世遇刺後,亞歷山大三世繼位,宣布自己兼任芬蘭皇帝,將海關和郵政等主權與俄羅斯主權合併,芬蘭的自主權被較大侵蝕。俄羅斯「收權」和芬蘭民族主義意識的覺醒使芬蘭協商會議追求變革的呼聲增強,芬蘭協商會議與俄羅斯的關係則進一步出現摩擦。1899年年,亞歷山大三世的繼任者尼古拉二世簽署史稱「二月宣言」(二月宣言)的文件,進一步削弱了芬蘭協商會議對芬蘭國內事務的決策權,並將這部分權力交給了俄羅斯的有關大臣。芬蘭協商會議的法律委員會對此強烈不滿,稱該文件在芬蘭「沒有法律效力」。

1905年年,沙皇同意芬蘭協商會議實施普選等改革,同年12月,芬蘭協商會議召開特別會議,推動一系列改革,並於1906年10月生效。改革將原有四個會議簡化爲擁有200個議席的單一議院,同時引入普選,給予年滿24歲的男性和女性公民普遍的選舉權和被選舉權。此次改革也標誌著現代芬蘭議會的形成。1907年年,芬蘭舉行了議會改革後的第一次大選。在1908年1916年年間,芬蘭受到沙俄強力統治,議會發揮作用的空間不大。直至1917年年芬蘭借一戰進入尾聲、俄國爆發革命的機會才實現了國家獨立,並經過一系列鬥爭確立了議會共和制的政體。自1907年年至今,現代芬蘭議會已經產生了37屆議會。

芬蘭議會的結構與職能

芬蘭憲法規定,芬蘭議會是芬蘭最高立法機關,屬一院制議會,議席共200席。芬蘭議會每年有兩個會期,分別是2月至6每月9月至12月。在每年會期開始前,芬蘭議會內通過選舉產生一名議長和兩名副議長,從議員中選舉出參加「北歐理事會」和「歐洲理事會」的芬蘭議員代表。

與其他國家的議會類似,芬蘭議會也成立了各種委員會對具體事務提出專業性指導,並就議案是否拿到議員大會表決進行審核。芬蘭議會設有16個委員會,涉及經濟、預算、外交、司法、交通、環保等事務,一般委員會成員有17人,但「大委員會」(大委員會)、財政委員會和審計委員會的成員分別有252111人,每個委員會還有一定數量的候補委員。這些委員會中,大委員會、憲法委員會、未來委員會很有特色。芬蘭自加入歐盟以來一直將歐盟作爲其僅次於北歐和波羅的海的外交重點,也對歐洲一體化持有較爲正面的態度,議會也專門成立了大委員會負責歐盟事務以及其他議會重大事務。憲法委員會與歐洲其他國家議會的類似委員會不同,沒有下屬成立獨立的憲法法院,但在一些法律問題上擁有較高的權威。未來委員會則更爲特別,它一般不就具體問題提出議案,而是負責評估其他法案草案里可能影響未來國家發展的因素,並向其他委員會發布文件,提出相應議案可能對國家未來產生的願景。這個委員會體現了北歐國家在發展上考慮長遠,抓住未來機遇的眼光。委員會主席的位置一般由參政黨根據議會力量大小分配,如2015年年芬蘭議會的16個委員會主席中,第一大黨中間黨占四個,第二大黨芬蘭人黨、第三大黨民族聯合黨和第四大黨芬蘭社會民主黨分別占三個,左翼聯盟、綠色聯盟和瑞典族人民黨各占一個。

芬蘭議會的主要職責包括立法、批准國家預算、批准芬蘭簽署的國家條約以及監督政府行爲。理論上,芬蘭議會擁有修改憲法、迫使內閣成員集體辭職和推翻總統行使否決權的權力。但芬蘭政治長期以來奉行多黨合作、政治生態與府會關係較爲和諧,因此這些權力在現實中鮮有應用。

根據芬蘭憲法,芬蘭議會行使立法程序首先應由內閣或至少一名議員提出,經投票通過後由總統簽署形成正式法律。如果要修改憲法,則芬蘭議會需連續舉行兩輪投票,全部通過後才能准許修憲。2012年年,芬蘭提出另一種提案方式:如果一個公民能在6個月內徵求到5萬合格選民的支持,那麼他的提案將會被議會考慮,也體現了芬蘭發動羣衆參與立法的一面。芬蘭的立法議案首先由委員會進行審核,一般而言,議會通過的法案多由政府提出,議員或議員團體提出的議案往往通不過專門委員會審核這一關。

如果一項議案涉及幾個委員會的監管範圍,則被提交議案的委員會將向相應委員會提交議案獲得意見,議案是否符合憲法精神要由憲法委員會專門審議。憲法委員會的運作沒有黨派色彩,由政治中立的憲法專家組成。若憲法委員會認定法案違憲,一般的解決方式包括修憲以及修改該法案兩種,實際上修改法案占了絕大多數情況。通過專門委員會審核環節後,法案將進入議會委員會(議會委員會)審議環節,議會委員會閉門開會,結果公開,其法案修改意見將吸收相關專家和該法案利益相關團體的建議,之後提交到議員大會。在議員大會上,待議法案還要過兩關。第一關是全體議員廣泛討論,並在討論結果的基礎上形成法案最終文本。議員們首先會進行一般性討論,隨後就議案中的幾個具體問題及相關委員會提出要重點討論的內容進行審議,少數派的意見及關於該法案的不同版本也會提出。在議會進入此環節後,議案的第一版本和其他版本將被送交大委員會,由後者進行具體的修改,最後由大委員會修改的議案將成爲第二環節審議的版本,大委員會同時提交的聲明也是關於此議案最具議會官方影響力的文件。在第二輪環節中,由於已經形成了吸納廣泛意見的議案最終版本,議員們只需對議案表決同意或者反對,一般法通過只需簡單過半即可,而內容涉及憲法的法案則需要2/3議員同意,事關國際條約的法案在通過人數的要求上與一般法案相同,但只需進行一輪審議。

與其他歐盟國家一樣,修改歐盟相關的歐盟法律規則須得到議會批准,芬蘭一直以來希望積極參加歐洲事務,對於此類事物議會往往積極準備,以體現芬蘭特色。首先,歐委會提出的相應立法建議是各成員國通過立法程序將歐盟規則確立爲國內法的基本依據,由芬蘭政府提交給議會的大委員會來進行委員會審議環節。大委員會往往會同該法案所涉及領域的委員會,在專家建議的基礎上提出對立法建議的看法。有一種例外情況是,若歐盟的立法建議事關歐盟與第三國之間關係處理,則牽頭委員會變成外交與安全政策委員會。與一般立法流程不同的是,芬蘭處理有關歐盟法律修立議案時,會在委員會審議後加一道公示程序,即將法案內容公布於衆,徵詢民衆的意見建議。這體現了芬蘭就歐盟事務上增進民主的舉措,但相應公示前,政府往往要求議會遵守相應保密規則,防止芬蘭政府的某些立場在此環節不合時宜地披露。最終,芬蘭政府有義務在議會意見的基礎上與他國進行相應談判,若芬蘭政府遇到不得不讓步,從而改變議會確立的立場時,有義務向議會及時通報。當歐盟作出立法決定後,將批准在芬蘭適用該法的權限轉回議會,通過法律的流程與國內法流程無異,一般芬蘭議會在此階段只能接受歐盟的決定。

除了常規的立法權和審批權,芬蘭議會還擁有提問、質詢、監督政府官員等權力。提問權一般分爲書面和口頭兩種方式,書面提問是任一議員可向政府致信發問,政府有責任在21天內回答議員問題,但沒有進一步討論的權力。口頭髮問則是指議會經常召開的諮詢會,在會上議員可提出問題,政府方面由相關部長作出回應,議員發問和部長回應均接受議會討論。質詢權是指由至少20名議員組成的議員團體,向整個政府或政府某一部長提出不信任案,政府需要某一部長出面回應。議會可在某一委員會起草不信任案後通過不信任案。此時,政府需就不信任案提出回應報告,回應報告不被議會接受後議會的不信任案將生效,導致政府倒台。監督政府官員一般通過提出對政府官員不法行爲調查展開,至少10名議員即可對包括總統在內任意政府官員提出調查,憲法委員會會動用警力對涉事官員展開刑事調查,議會根據調查結果決定是否在高等彈劾法庭起訴該官員。芬蘭司法部長、議會監察員或其他委員會也能夠對官員進行立案調查。

芬蘭議會選舉和政黨介紹

芬蘭議會選舉即芬蘭的大選,是該國政治生活中最重要的選舉,選舉結果將直接決定議會結構、內閣和政府要員的產生。芬蘭議會選舉一般每四年舉行一次,屬於直選制,選舉日一般是選舉年四月的第三個星期日。年滿18周歲的公民均有資格成爲選舉人,但現役軍人、高級法官和總統除外。一般而言,在芬蘭成爲議員候選人需通過主要黨派的候選人提名,其他獨立候選人須徵集足夠選民支持才能參選。芬蘭全國共十三個選區,每個選區的議席數由當地人口占全國人口的比重決定,波羅的海的奧蘭羣島作爲獨立於十三個選區以外的地區,擁有一個席位。每個選區在大選前要組織選舉委員會,準備候選人名單並統計選舉結果,同時擁有一定監督選舉的功能,芬蘭司法部則是監督選舉的最終機構。

由於芬蘭對於黨派在議會獲得議席設置得票率門檻,因此,每次大選獲得議席的黨派衆多,多黨聯合組閣就成了芬蘭的政治常態。除1916年年選舉以外,芬蘭大選從未出現過單個黨派得到議會過半席位的情況。三黨甚至更多黨派聯合執政在芬蘭是家常便飯,大聯合政府也屢見不鮮。這種情況一方面能夠使芬蘭議會政治反映社會各個層面的訴求,但另一方面,參政黨派間政見往往差異較大,政見之爭可能造成決策效率低下、政府穩定性較低等負效應。

芬蘭的主要黨派包括中間黨(中央黨)、芬蘭人黨(芬蘭人黨)、民族聯合黨(全國聯合黨)、芬蘭社會民主黨(芬蘭社會民主黨)、芬蘭基督教民主黨(芬蘭基督教民主黨)、瑞典族人民黨(瑞典人民黨)、綠色聯盟(綠色聯盟)、芬蘭左翼聯盟(芬蘭左翼聯盟)。其中,中間黨和民族聯合黨是芬蘭最大的兩個政黨,長期擔當聯合政府中的核心角色,芬蘭人黨隨著歐債危機和移民問題影響力逐漸增大。

芬蘭中間黨的前身是1906年年建立的農業聯盟(農業聯盟),二戰後逐漸成長爲芬蘭四大黨派之一,1965年年正式更名爲「中間黨」。其執政業績輝煌,是芬蘭政壇經久不衰的一支力量,2003年2011年年連續成爲芬蘭第一大政黨,12位總理、3位總統和1位歐委會委員從該黨出身,該黨名宿烏爾霍·凱科寧曾在1956年1982年年連續擔任芬蘭總統。2011年年大選雖因醜聞影響敗選,但在2015年年大選中,該黨黨主席西皮萊以創新企業家形象示於公衆,迎合選民盼望實幹型領導人拉動經濟的願望,一舉奪得200個議席中的49席,成爲議會第一大黨並成功組閣。中間黨的政治基礎主要是小城鎮和農村地區,其政治主張也強調維護農民利益及政治去中心化,以建立平等和公正的社會爲目標,對內反對政治經濟權力壟斷,主張保障農林業在國民經濟中的地位,維護中小企業和農業生產者的利益;對外主張實行積極的和平外交政策,重視與北歐和波海地區國家的關係。

民族聯合黨創立於1918年年,是中右翼政黨,主張維護「個體自由和責任,平等,西方民主制度、經濟體系和人道主義精神」,建立「個人選擇、希望、需求與國家發展方向相適應的社會」,自由主義色彩濃厚。在對外關係上,民族聯合黨是芬蘭最支持歐盟的政黨,且支持芬蘭加入北約組織,進一步擁抱歐洲—大西洋體系。民族聯合黨執政經驗豐富,1987年年至今僅2003年2007年年間在野,剩餘時間均爲執政黨。前黨首卡泰寧現任歐委會副主席,負責經濟、就業與投資事務,前總理、黨首斯圖布是芬蘭著名的親歐派政治家,曾大力宣介歐盟和歐洲一體化,推動芬蘭加入北約。

芬蘭人黨成立於1995年年,是芬蘭相對年輕的政黨,其維護小農、城市貧民和中小企業利益,鼓勵創新經濟。對外堅持民族主義和疑歐立場,特別是反移民和反歐元立場強硬,部分學者和政治家將其看作民粹主義政黨。金融危機和歐債危機以來,在歐盟陷於危機、芬蘭經濟受此影響連年衰退的大背景下,芬蘭人黨藉機得勢。2011年年大選已成爲第三大黨,但因黨首索依尼當時拒不與建制政黨合作而繼續在野。2014年年歐洲議會選舉中,芬蘭人黨得票率達12.87%,一舉奪得兩個歐洲議會席位。2015年年大選,芬蘭人黨成爲議會第二大黨。此時,黨首索依尼爲了使該黨參政,在歐元、難民等問題上與中間黨和民族聯合黨達成一定程度妥協,成爲2015年年芬蘭大選後參政黨之一,也一定程度減弱了民粹主義色彩。目前,黨首索依尼任職芬蘭外長,議員洛赫拉任職芬蘭議會議長,搖身一變成爲建制派力量的組成部分。

芬蘭社會民主黨於1899年年成立,對內主張政治、經濟民主,實現充分就業和公平分配,保障社會福利,發展社會民主主義;對外主張緩和、裁軍,實現國際和平。該黨近年來缺乏活力,自1995年年以來歷次選舉中,無論得票率還是議席數量均呈現出總體下降的趨勢,芬蘭人黨崛起後將其從第三大黨擠到第四大黨的地位。但由於芬蘭總體四大黨派議席數量難以形成壓倒性差距,任何黨派組閣均須爭取兩至三個盟友,未來社會民主黨仍有作爲「組閣合作者」活躍於芬蘭政壇的空間。

(作者單位:中國現代國際關係研究院歐洲所)